◆ 浴火凤凰 ◆ 投稿信箱：chinabyte@gmx.net ◆ 网址：http://chinatown.coolfreepage.com/ ************************************************************* 从法律政治层面看外蒙古问题 刘学铫 　　自民国四十二年二月二十四日由立法院通过废除「中苏友好同盟条约」 ，翌日并经总统明令公布之后，因该条约所产生的外蒙古独立，在中国人心 目中彷佛已不再存在，而我们的地图均将外蒙古涵盖在中国疆域之内，就中 国人而言，此举乃天经地义、无庸置疑者，近四十年来，国人均习于此项认 定，不料民国八十年四月，外蒙古问题又被提出，某些人认为外蒙古事实上 已是一个独立国家，不仅与一百余国建有外交关系，且已成为联合国之会员 国，吾人犹坚持外蒙古为我领土，无宁是大方夜谭，贻笑国际云云，从此某 些力主台湾建国论者，以此为攻击政府不务实之标的，无论在传播媒体或国 会殿堂，莫不以激烈之笔锋或言言词，对政府施以诟病乃至漫骂，以求哗众 取宠，其实该等人士对整个外蒙古问题之来龙去脉，并不甚了了，兹愿从法 律政治层面，就外蒙古是否仍为我国领土问题作一解说。 一、 我国历次宪法有关领土之规定 　　我国立宪历史甚短，清末虽曾有立宪之议，然而始终未成事实，故略而 不论，但自中华民国肇建伊始，即于民国元年三月十一日公布「中华民国临 时约法」，此项临时约法，虽不具宪法之名，但就其内容结构而言，则已大 体具备近代国家宪法之架构，因此就我国立宪史而言，直可称之为我国首部 宪法法典，临时约法首章「总纲」第三条有关领土之规定为： 　　「中华民国领土为二十二行省内外蒙古西藏青海」 　　此项条文对领土之规定，系采列举式，所谓二十二行省系指：东三省、 直隶、河南、山东、山西、陕西、甘肃、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、 湖南、四川、福建、广东、广西、贵州、云南及新疆，至于内外蒙古，自然 指清代之内蒙古及喀尔喀外蒙古而言，西藏青海则无庸赘述，可见在民元临 时约法之中，已明白将外蒙古列为中华民国领上。及至袁世凯禅立，迁都北 京后，复于民国三年五月一日公布「中华民国约法」（时人称之为袁世凯约 法或新约法），其对领土之规定在首章「国家」第三条作： 　　「中华民国之领土依从前帝国所有之疆域」 　　按袁世凯嗣位之后，即欲帝制自为，致贻千秋骂名，而其时外蒙古已于 清季宣统三年（公元一九一一年）在帝制俄国蛊惑诱煽下，宣布独立，是时 中、俄、蒙三方正在协商外蒙古问题，此项新约法纵然被称为袁世凯约法， 但其对国家领土之规定则称「依从前帝国所有之疆域」，按前清在外蒙古派 有驻库伦办事大臣、驻科布多参赞大臣、乌里雅苏台将军（系由定边左副将 军蜕变而来，另有专文，于此不赘）等文武职官，行使国家对外蒙古之主权 ，外蒙古为大清帝国领土，乃是不争之实，是则新约法对领土之规定虽采概 括式，但确已包括外蒙古在内，袁氏虽曾与日本签订丧权辱国之廿一条，但 尚不敢将外蒙古划出国家版图之外。 　　及至民国十二年，北洋政府复于是年十月十日公布「中华民国宪法」， 时人以曹锟贿选，故又称之为曹锟宪法或贿选宪法，此项正式以宪法为名之 法典，有关领土之规定载于第三章「国土」第三条，其条文为： 　　「中华民国国土依其固有疆域 　　　国土及其区划以法律不得变更之」 　　曹锟声名狼藉，且其时外蒙古已为俄共操控下之蒙古人民革命党所统治 ，外蒙古三度宣称独立，在此情况下，曹锟宪法对国上之规定，虽采概括式 ，但仍强调「依其固有疆域」，此项「固有疆域」显系沿袭袁氏之新约法， 是则其所谓「固有疆域」者，自然包括外蒙古在内。及至北伐成功全国统一 之后，国家循序进入训政时期，国民政府于民国二十年六月一日公布「中华 民国训政时期约法」，此项约法系由国民会议制定，其目的在于促成宪政， 故虽不以宪法为名，而实同宪法，其有关领土规定，列在首章「总纲」第一 条，其条文为： 　　「中华民国领土为各省及蒙古西藏」 　　按民国十七年热河、察哈尔及绥远相继建省，而内蒙古各盟、特别旗及 盟属之旗之法律地位，尚未明确予以规定（按蒙古盟部旗组织法于同年十月 三日始由立法院通过，同月士二日始经国民政府公布），因此训政时期约法 所指之中华民国领土，其中各省部分除包括临时约法之二十二省外，尚包括 热、察、绥各省，而「蒙古西藏」部分，自系指外蒙古及西藏而言，训政时 期约法对国家领土之规定既采概括式（指各省）、亦采列举式（指蒙古西藏 ）。当时外蒙古虽在苏联操控下自行设立为蒙古人民共和国，但举世并无他 国加以承认，兼以民国十三年签订中俄解决悬案大纲时，苏联仍然承认我国 在外蒙古拥有宗主权，复以国民政府自北伐完成统一全国后，致力国家建设 ，迈入所谓「黄金的十年」，对国家前景充满信心，因此在训政时期约法中 以列举式将外蒙古列为中华民国领土。 　　其后国民政府为履行军政、训政、宪政之建国时程，乃于民国二十五年 五月五日宣布「中华民国宪法草案」，此即宪政史上有名之「五五宪草」， 在此项五五宪草中关于国家领土之规定列在首章「总纲」第四条，其条文系 采列举式，原条文为： 　　「中华民国领土为江苏浙江安徽江西湖北湖南四川西康河北山东山西河 　　南陕西甘肃青海福建广东广西云南贵州辽宁吉林黑龙江热河察哈尔绥远 　　宁夏新疆蒙古西藏等固有之疆域中华民国领土非经国民大会议决不得变 　　更」 　　虽然此项条文对领土之规定采列举式，其中蒙古仍系指外蒙古而言，说 明同训政时期约法，但在各省及蒙古西藏之后另加「等固有之疆域」字样， 颇具概括式之意味，至于后段则添加「非经国民大会议决不得变更」；当时 苏联卵翼下之蒙古人民共和国，已「立国」十二年之久，设若基于现实情势 ，五五宪草大可不必将外蒙古列入宪法领土之中，至于当年参与五五宪草制 定之诸贤达，想必深切了解土地乃国家之根本，虽一时治权不能及于外蒙古 ，但必须在宪法条文中予以涵盖，以作为他日规复之依据，同时也以之教育 国民知所警惕、知所努力。 　　次年（民国二十六年）七月七日卢沟桥事变发生，抗日战争爆发，原拟 于民国二十六年十一月十二日召开国大制宪，因而停顿，二十九年三月三十 日，国民参政会宪政期成会曾对五五宪草提出修正草案，其中有关国家领土 之首章第四条文字为作修正，仅加标点而已；民国三十二年底，对日抗战渐 露曙光，最后胜利业已在望，时国民参政会宪政实施协进会曾对五五宪草提 出意见，有关国家领土者列为第二项，其全文为： 　　「宪法上对于领土之规定，依抗战胜利后之情势，以采概括式为宜。（ 　　　新疆名称改为「突厥斯坦」之建议，自可无庸考虑。）」 　　按国民参政会宪政实施协进会成立于民国三十二年十一月十二日，至民 国三十五年三月结束，时已进入现行中华民国宪法之草拟工作，因此此项意 见对现行宪法有关国家领土部分具有绝对之影响，以是民国三十五年政治协 商会议修改五五宪草原则及宪法草案，对于国家领土部分列于首章「总纲」 第四条，其条文为： 　　「中华民国领土，依其固有之疆域，非依法律不得变更之。」 此种对国家领土采概括式之表达，显然受国民参政会宪政实施促进会所提意 见之影响，同年十一月二十二日，立法院通过，并由国民政府主席于同月二 十八日向制宪国民大会提出中华民国宪法草案，其中有关领土部分列于首章 「总纲」第四条，其条文为： 　　「中华民国领土依其固有之疆域，非依法律不得变更之。」 此项条文与政治协商会议之修正案，文字完全相同，仅少一标点而已，同年 十二月廿五日通过现行中华民国宪法，次年十二月廿五日正式实施，其中有 关国家领土部分列于首章「总纲」第四条，其全文为： 　　「中华民国领土依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。 」 　　现行宪法有关国家领土之条文与政治协商会议修正草案之条文相较，除 以「非经国民大会之决议」替代「非依法律」外，完全相同。 　　顾自民元临时约法，以至民国卅六年之中华民国宪法，有关国家领土之 规定，就前引十项资料而言，采列举式者凡四，采概括式者有六，凡采列举 式者，均将外蒙古涵盖在内，如以此项原则类推，则采概括式者对于国家领 土之规定往往以「依从前帝国所有之疆域」或「依其固有之疆域」方式表达 之，所谓「固有之疆域」自可以「前帝国所有之疆域」解释之，否则何能称 之为「固有」？如是，则前帝国自是指大清帝国而言，是则吾人不妨检视大 清之国土，就光绪末年而言，犹派三多为驻库伦办事大臣，且三多也在外蒙 古推行新政（姑不论新政之良窳），可知外蒙古为大清领土实乃不争之实， 至于大清会典有关喀尔喀外蒙古之载记更是不胜枚举，因此就历次制宪之概 括式规范国家领土者，其所谓「固有之疆域」，自应包括外蒙古在内。 二、承认外蒙古独立与现行宪法 　　清季宣统三年，外蒙古首次在外力蛊惑下宣告独立，随即中华民国肇建 ，对外蒙古之宣告独立不予承认，并自民国二年起，与俄、蒙展开三方会谈 ，经斡旋后，外蒙古由独立改为自治，北洋政府乃前后派陈箓、陈毅为驻库 伦办事大员，二陈氏人情练达、处事圆融，深受外蒙古活佛、王公、喇嘛之 欢迎，外蒙古有意取消自治，重回国家怀抱，遂于民国八年十一月十五日外 蒙古自治官府正式呈文同意撤销自治，同月廿二日北京政府徐世昌以大总统 令，正式宣布外蒙古撤销自治，次年，北洋军阀直、皖两派互争权柄，皖系 溃败，时在外蒙古之皖系西北筹边使徐树铮潜逃，外蒙形成真空，此时帝俄 时代军人谢米诺夫旧属恩琴，率白俄散兵游勇强行进入外蒙古，驱逐我国所 派官员、卫士，于民国十年三月，胁迫外蒙古再度宣布独立，我国自仍不予 承认，但此时苏联力量己到达西北利亚，并在恰克图训练外蒙古青年，成立 蒙古人民革命党，遂在民国十年七月以俄共红军为主辅以蒙古人民革命党， 击退恩琴，三度组成蒙古独立国，我国仍不予承认，以上三次独立，均以哲 布尊丹巴呼图克图为皇帝，及至民国十三年哲佛圆寂，苏联乃改组蒙古独立 国为蒙古人民共和国，我国一仍旧例不予承认，次年中俄建交时，双方曾签 有「中俄解决悬案大纲」，其中苏联仍承认我国在外蒙古拥有宗主权，可见 当年北洋政府之不屈从于现实而采不承认政策，具有相当之正面意义。 　　自民国十三年外蒙古人民共和国成立后，未几国民政府开始北伐，而日 本也加紧侵华行动，政府既需为安内而剿共，复需为建设国家而努力，对外 蒙古问题遂延宕而未作进一步之交涉，及至抗战军兴，更无余力顾及外蒙古 ，至二次大战末期，美国为使苏联能及早对日宣战，而将俄军投入亚洲战场 ，以减轻美军在太平洋之压力，斯大林识破美国心态，更欺罗斯福老病缠身 ，不耐长期会谈，于是先后在德黑兰及雅尔塔会议中，签署斯大林提出之若 干要求，其中即包括外蒙古人民共和国现状应予维持在内，尤其在雅尔塔密 约中，更将此项要求形诸文字，并由美国负责向我国施压，至此我国政府已 无力挽回，遂与苏联签订中苏友好同盟条约，在此约中苏联保证战后仅支持 由国民党领导之中华民国政府，不再援助中国共产党，当时政府盱衡战后一 片灾黎，为谋国家长治久安，乃忍痛同意外蒙古在经过公正之公民投票，如 赞成独立，中国政府则予以承认，于是外蒙古于民国三十四年十月二十二日 ，举行记名但公开之公民投票，结果赞成独立者人数高达百分之九十七，无 一人投反对票，且在投票所中居然出现俄国人，此项选举受俄人之监视乃极 明显之事，然而我国政府仍于民国三十五年元月五日正式承认外蒙古独立， 亦即自是日之后，外蒙古已非我国领土，此也为不争之史实。 　　前段曾提及民国三十二年国民参政会宪政实施协进会，曾对五五宪草提 出意见，其中有关国家领土部分提出：「宪法上对于领土之规定，依抗战胜 利后之情势，以采概括式为宜」之意见，当时国民参政员是否已预测到纵是 抗战胜利，外蒙古也难恢复旧观，因此对五五宪草有关领土之条文，提出如 上之意见，以便日后国势强大后，另作他图，事实是否如此，由于文献无征 ，难作推论。 　　民国三十五年五月五日政治协商会议开始就五五宪草提出修改原则及起 草宪法草案，已在政府承认外蒙古独立之后四个月之久，依照时间顺序而言 ，政治协商会议对国家领土部分之宪草条文为：「中华民国领土，依其固有 之疆域，非依法律不得变更之。」其所谓「固有之疆域」，依常情推论，似 应不包括外蒙古在内，作此项推论固然极为痛心，但事实之发生及时程，又 为无可更易之史实，嗣后制宪时有关国家领土之条文，以政治协商会议所拟 者酌为修正为：「中华民国领土依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不 得变更之。」如以承认外蒙古独立与制宪之时程观之，则现行宪法第四条有 关国家领土之条文，似不包括外蒙古，但如以国民参政会宪政实施促进会所 提修正意见观之，似有意避开以列举式规定国家领土，以为未来预留余地， 因此，甚多学者认为现行宪法第四条所谓「依其固有之疆域」，自然指前清 所拥有之疆域，否则何得称之为「固有」？如不包括外蒙古，则宪法条文似 应作「依其现有之疆域」，始为合理。但以制宪时程而言，似又不包括外蒙 古，因此民国三十六年内政部编印之「中华民国行政区域简表」一书（商务 印书馆印行）未将外蒙古列为领土，谅系采此种看法，于是使两种说法产生 争议之空间，也因此近年来有人认为外蒙古早已是一个独立之国家，不应该 仍列入中国疆域之内，另有一些人则持固有疆域说，坚持外蒙古仍为中国疆 域之一部分，双方均有所持，但双方对整个问题均未作通盘之了解，以致争 论不息。 　　对于外蒙古之独立吾人必须深入研讨，其在公民投票之初，已有俄国人 在旁监视，且其时外蒙古文盲高达七成以上，如何圈选？显然有人从旁「指 导」，此种公民投票之公正性，应予存疑，此所以民国三十六年八月廿七日 联合国安全理事会开会时，我国代表蒋廷黻氏，对于该次公民投票，曾有如 下之发言： 　　「吾人认为此是吾人所不能接受之过份简单的历史，当适当时机来临后 　　　，我国政府有从事进一步观察之权利。」 　　从而可知当年我国对外蒙古之公民投票之公正性，表示有从事进一步观 察之权利。按外蒙古之所以被我国承认其独立，有主观客观两项因素，在主 观方面，自是指公民投票而言，现此项公民投票之公正性既受怀疑，在我国 政府从事进一步观察之前，其独立之正当性，应受怀疑。至于客观因素，则 为我国受强权胁迫与苏联签订中苏友好同盟条约，在此项条约中规定战后苏 联仅支持国民党执政之中华民国政府，不再援助中共，我国则承认外蒙古独 立，然而苏联并未践约，不仅未支持我中央政府，更将从东北接收日本关东 军之武器，全部移交中共，使中共得以武力叛乱，未几更进而与中共签订同 名之友好条约。苏联违背该约已是举世共知之事实，于是我国自民国三十八 年起，向联合国提出控苏案，经三年之奋斗，终于在民国四十一年（一九五 二年）第六届联合国大会通过裁定苏联违约侵略我国，次年二月廿四日我国 立法院通过废除中苏友好同盟条约，次日由总统明令公布。外蒙古独立赖以 依据之客观条件，既已废除，就我国而言，外蒙古之独立已失其效力。无论 就主观或客观因素论之，外蒙古独立之合法性皆有可议之处，此所以许多学 者主张宪法上「固有之疆域」，应包括外蒙古在内。 　　不过纵或如此，就承认外蒙古独立与制宪、行宪之时程看，宪法上「固 有之疆域」，如径行解释为必然包括外蒙古，亦有稍嫌牵强之处，设若民国 四十二年二月废除中苏友好同盟条约之后，以当年之政治气氛言，如能由立 法或行政机关申请大法官会议，就中华民国宪法第四条有关「固有之疆域」 文字，作明确解释，无论其解释之结果如何，目前之争议均不可能发生。近 年来由不同政治立场者提出外蒙古问题后，由于两种说法极为对立，于是申 请大法官会议加以解释，经大法官会议以释字第三二八号作出如下之解释： 　　「中华民国领土，宪法第四条不采列举式方式，而为『依其固有之疆域 　　』之概括规定，并设领土变更之程序，全局限制，有其政治上及历史上 　　之理由。其所称固有疆域之界定，为重大之政治问题，不应由行使司法 　　权之释宪机关予以解释。」 　　从此项解释可明白看出，司法院大法官会议认为固有疆域之界定，为重 大之政治问题，不应由释宪机关予以解释。既如是，则外蒙古是否涵盖在宪 法第四条之「固有之疆域」之内，已非宪法问题，而为重大政冶问题，准是 ，再从宪法层面探讨外蒙古问题，已无意义，必须从政治层面加以探讨，始 能得出所要之答案。 三、从政治层面看外蒙古问题 　　民国八十五年十一月二十九日，立法委员傅昆成在立法院就外蒙古问题 举行公听会，会中魏镛博士指出：当政府有重大政治措施时，必须先就国家 利益、民众福祉与国家形象作一评估。魏氏之言极是，现外蒙古是否属于「 固有之疆域」，既经大法官会议解释为重大之政治问题，则也应作前述三项 评估，不宜贸然作出决定，本段拟就此三项略作评估。 　　就国家利益而言，今日我中华民国在国际处境艰困，孰令致之？乃中共 处心积虑加以打压，外蒙古土地面积虽大，但大多为沙碛草原，经济效益甚 低，人口最夸大估计不超过二百五十万人，平均每平方公里尚不足二人，劳 力不足，兼以苏联解体后，外蒙古亦从事民主改革，但经济顿失依靠，以致 民生凋蔽，苦不堪言，唯有向南依附中共，而中共也适时伸出援手，出借天 津作为外蒙古货物进出口之港口，对外蒙古而言，中共既强大且富庶，既畏 之更爱之，在此种情况下，无论我人对外蒙古付出何等承诺或施予何等援助 ，在中共从中阻扰之下，均不可能产生一丝一毫之政治效应，证诸近年来， 自外蒙古民主化之后，其经济困顿之时，我国适时伸出援手，济助以食米、 医药、衣物乃至助印老蒙文教科书、接运外蒙古精英来台培训等措施，外蒙 古对此固然心存感激，于增进蒙、汉民族情谊也确有正面作用，惟一旦涉及 政治性问题时，外蒙古态度立刻转变，如当若干国家在联合国发言支持我中 华民国应加入联合国时，外蒙古代表竟然发言加以反对，其所以如此者，虽 未必真心反对我国，揆其用心乃在仰承中共书旨意，以谋其自身安全与福祉 ；吾人如再从另一角度看，目前举世已有一一八个国家与外蒙古建有外交关 系，至于承认外蒙古者更多达一百三十余国，是则我国是否将外蒙古涵盖在 「固有之疆域」之内、乃至承认外蒙古与否，对外蒙古而言，并无实质意义 ，抑有甚者，我国纵贸然承认外蒙古之独立，势必引起中共猜疑，而对外蒙 古横施压力，届时我国美意，可能仅换得外蒙古嗤之以鼻之反应，徒然自取 其辱，不仅无法获得国家利益，甚至尚须赔上国家形象。论者或云如在秘密 方式下，由双方高层展开直接接触，许以更大承诺、给予更多援助，或者外 蒙古可能在政治上、外交上给我以若干善意回报，吾人固然不能说此种想法 （或者已进入实作阶段）相当天真，可曾想及一旦事机不密，而被中共从中 干扰，届时吾人固然无所惧于中共，但外蒙古是否有抗拒之力，则大有疑问 ，设或屈服于中共（事实上此种结果相当可能），则对我国而言，岂非赔了 夫人又折兵？ 　　至于民众福祉方面，今日我人所处之台湾，与外蒙古相距数千公里，不 仅相隔以台湾海峡，且有中国大陆横亘其间，外蒙古之农牧产品，不过牛羊 马骆驼而已，虽有此间若干厂商有意在外蒙古设冷冻厂生产牛羊肉，来台贩 售，盖其价格将低于自纽、澳进口，仍有利可图，但台湾一般民众对牛羊肉 需求量不大；至于地下资源，多未细加探勘，已知者为铜矿甚丰，已有台商 在内蒙古设厂，自外蒙古进口铜矿，在大陆加工后出售，与台湾民众并无直 接关系；在工业科技产品方面，其所生产之螺纹钢筋，以物美价廉，已有厂 商自外蒙古进口钢筋在台销售，颇具竞争力，总括而言，外蒙古之农牧工业 产品，对部分台湾厂商而言，确具商机，但对整个台湾地区民众而言，并无 太大意义。外蒙古由于久受苏联控制，在习惯上倾向使用欧式产品，对德国 手工为热衷，民主化之后，日商抢得先机，因此日本产品在外蒙古也占有 部分市场。在此种情形之下，我国工业产品，如在外蒙古参与竞争，前景并 不乐观。换言之，与外蒙古增进关系，并不会为民众谋得几许福祉，固然民 众之福祉绝不止于经贸一端，但经贸毕竟为促进双方民众往来较具催化作用 者，从而可见纵然我国再度承认外蒙古独立，对于增进民众福祉方面，并无 正面作用。 　　以言国家形象，今日我国所有效统辖地区与四十年前相较，并无二致， 然而今日我国在国际间之处境与形象，则无法与四十年前相提并论，其所以 如此者，绝非我国努力不够，四十年来我人所创造出之经济成就，且被举世 目为奇迹，然而经济奇迹终究不敌中共之日益壮大及其所拥有之广大市场， 国际间所讲究者为力量与利益，绝无公理与正义可言，加以中共之刻意打压 ，以致我国在国际间处境维艰，若干倾向台独论者，每以我国仍将外蒙古列 在「固有之疆域」之内、不承认其为独立国家，认为是国际间一大笑话，以 此诟病政府，并为其台独论调减轻罪恶感。前文曹提及外蒙古之独立，无论 在主观上或客观上，均有可议之处，也留下足够探讨之空间，何况大法官会 议对宪法第四条「固有之疆域」之界定，认系重大之政治问题。既系重大之 政治问题，自需以绝对多数民意为依归，岂是少数在野党台独论者所能决定 ？更何况国际间一国领土与他国领土重叠，而将之明载于该国宪法者，并不 鲜见，如大韩民国（即吾人习称之南韩，中共则称之为南朝鲜）宪法第三条 「大韩民国领土，为大韩半岛及其附属岛屿。」此条文中之「大韩半岛」 实即朝鲜半岛，举世皆知朝鲜半岛以北纬三十八度线为界，分为南北韩，南 韩宪法仍作如此规定，既未造成国际间之笑话，也不影响南韩在国际间之国 家形象，国际社会唯力量与利害是问，至于人权、道德、正义、公理仅是手 段与借口而已。试看数年前美国雇特遣部队前往巴拿马将其总统诺瑞加捉往 美国，接受美国国内法审判，美国此举不仅有违国际法，且确实为国际间之 「鸭霸」作为，当年何不见该等台独论者给予遣责、加以嘲笑？前文曾再三 提及，我中华民国今日在国际上处境维艰，实肇端于中共之刻意打压，与我 国之是否承认外蒙古为独立国家，毫不相关。试问今日举世一百数十个国家 ，可曾有任何一个国家，以明示或暗示方式，表示我国一旦承认外蒙古为独 立国家，即与我国建交或即助我加入联合国？答案如何，相信包括彼台独论 者在内，均已了然。可见今日纵或政府纵然再三坚持外蒙古仍为中华民国领 土，也不会构成国际笑话，如是，则我政府之是否承认外蒙古为独立国家， 与我国在国际间之形象，毫无关系。 　　以上就国家利益、民众福祉及国家形象分析中国在仍处于分裂状态下， 外蒙古是否涵盖在宪法「固有之疆域」内，既经大法官解释为重大之政治问 题，则自需从政治层面考量外蒙古问题，如此时重新承认外蒙古，试问无论 在国家利益、民众福祉及国家形象上有何助益？既无任何助益，又何必对重 大之政治问题作出决定，若干对问题了解不够，或不认识国际互动之原动力 在于利益与力量，外蒙古之生存与安定，仰赖于中共者极多。无论吾人如何 援助外蒙古，或给予何等之政治或外交优惠，外蒙古基于其自身安全及物质 需求之考量，势必不可能给任何正面之响应，届时岂不形成「我本将心照明 月，奈何明月照沟渠」？果而如此，实为真正之国际笑话，于国家形象更大 有损伤。居庙堂之高者，对重大政治问题，想必有长远之考量，不致轻举妄 动。 四、从相关法令看外蒙古问题 　　蒙古为我中华民国领土，固属天经地义，而蒙古问题一向也为政治人士 所乐意探讨者，然而对于蒙古学则不甚了了，也不愿深入了解。至于蒙古之 有内外之分，更不知其所以。颇多学者认为热、察、绥、宁等既已建省，内 蒙古之地方行政建制已不复存在，并以之师心自用，认为内蒙既不复存在， 则宪法中之蒙古，自应专指外蒙古而言。其实并非如此，其所以如此者，实 因彼等不了解自民元以来有关蒙古法令之变迁，至于内、外蒙古之区隔及其 盟、部组织之分别、蒙古盟旗制度之梗概则更不在彼等知识范围之内；本节 拟就此、部分酌为说明。 （一）内外蒙古名词之由来 　　满清龙兴于白山黑水之间，以八旗之制问鼎中原，入关之前先与科尔沁 部合作，绥服漠南各部蒙古之后，遂施以变相之八旗制（详后），嗣以居于 漠西之准噶尔部蒙古，称兵于漠北，喀尔喀各部，率众南逃，清廷以达里冈 崖为其避祸之所，并资以牛羊及粮秣，未几清康熙更率兵亲征准部，将之逐 出漠北，喀尔喀诸部乃得重返故土漠北。清帝于康熙三十年（公元一六九一 年）在多伦阅兵，邀喀尔喀三汗前来观看，该三汗目睹清军壮大，乃自请归 附，援漠南蒙古之例，编设盟旗。漠北喀尔喀蒙古三汗乃臣服于大清帝国， 漠北遂列为大清版图，据清代边政通考首编首章「理藩院」载有： 　　「大漠以南曰内蒙古，部二十有四，为旗四十有九。踰大漠曰外蒙古， 　　　喀尔喀部四附以二，为旗八十有六。」 　　按清代边政通考乃大清会典理藩则例之摘录，而大清会典乃清代之「六 法全书」，内、外蒙古之成为法律名词，即缘于此。自是有清一代均以内、 外蒙古为定称；迨民国肇建，无论在法律条文、政治文件乃至学术著作中， 多使用内、外蒙古之词称，兹举较习见者如次： 1 国父遗教：「其次便宜的方法，便是铁路，如中国十八行省，和…… 内外蒙古……」 2 蒋介石总统著作：「所以琉球、台湾内外蒙古无一处不是保卫民族生存的 要塞。」「民国三十年（一九四一年），苏俄乘德苏战争的时机，进一步并 吞我中华民国领土外蒙一部之唐努乌梁海」 3 民国元年三月十五日颁订之「中华民国临时约法」： （一）第三条：「中华民国领土为二十二行省，内外蒙古，西藏清海。」 （二）第十八条：「参议员每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人， 青海选派一人。」 4 蒙古会议代表推选办法： 甲项规定：「内蒙六盟、青海二盟、外蒙四盟，由各盟盟长负责办理。」 5 关于「外蒙古」一词则有： （一）民国二年十一月十五日中俄声明： 甲第一项：「俄国承认中国在外蒙古之宗主权。」 乙第二项：「中国承认外蒙古之自治权。」 丙第三项：「中国承认外蒙古人享有自行办理自治外蒙古之内政．。」 （二）民国九年北京政府颁布有「外蒙镇抚使署组织条例」一种。 （三）民国十三年中俄解决悬案大纲： 　　第五条：「苏联政府承认外蒙为全中华民国之一部分，及尊重该领 　　土内中国之主权。」 　　此外，一般著作更引用内蒙古及外蒙古二词，如王桐龄所撰之中国全史 ：「外蒙古僻在漠北..... 内外蒙古近在长城北」；黄大授撰之中国近代现代 史：「俄国在悬案解决后，野心更加炽旺了，原已挑拨外蒙古和中央政府感 情的工作，益趋积极」；高博彦所撰蒙古与中国：「内外蒙古称藩于中国.... ... 内蒙诸部落之归附满清…...外蒙古称藩于清廷……」；李毓澍所撰之外蒙 古撤治问题等书均称漠北蒙古为外蒙古，漠南蒙古为内蒙古。因此外蒙古之 为法律名词、政治名词及地理名词实为无可争议者。至于「蒙古」一词，无 论其作为民族称谓或法律、政治名词，均兼及内、外蒙古乃至漠西蒙古，绝 非仅指外蒙古而言。 （二）蒙古盟旗制度之梗概 　　清廷绥服内、外蒙古后，实施变相之满洲八旗制，而成为蒙古盟部旗制 度，满洲之旗制各旗无固定驻地，随命令而调动，因此满族但有旗藉而无地 方籍贯；蒙古之盟旗制度则异于是，各旗划定牧地，不准越界放牧，如有越 界，虽王公贵族也必严惩不贷，以此削弱蒙古民族之机动性，清廷对于蒙古 盟旗之建置，大致有以下数原则： 　　1边远大部落，虽示臣服，尚有相当潜力者，承认其原有组织名称汗号 　　以示笼络，如外蒙古各部是，其「部」之一级为实际之行政单位，其 　　上虽亦有盟但为虚级，不具作用。 　　2不仅臣服且直接接受清廷之统治者，就原有一部或数部按时会盟，如 　　漠南蒙古各盟旗是，其后会盟机关化，其部之一级遂成为虚级，而「 　　盟」则成为实际之行政单位。 　　3经征服而后始加以统治，或虽示臣服而后曾反抗者，或地区边远人口 　　稀少者，则不采行或取消其世袭之札萨克制，改札萨克为总管，别以 　　将军都统治之，如察哈尔各旗及呼伦贝尔、布特哈二部各旗等是。 　　4有上项情形，其人口不足编为一旗者，乃指定畜牧场所，为国家牧养 　　牛羊，则称之群，或习称之曰牛羊群，如察哈尔各牛羊群等是。 　　5有其它情形不予编入盟者，称之为特别旗，如土尔扈特部有阿剌布珠 　　尔者，自里海北岸牧地率众赴西藏礼佛，归路为准噶尔部所断，遂附 　　于清，乃赐以额济纳为其牧地，称之为额济纳旧土尔扈特特别旗。 　　6一旗旗丁增加，则行分旗，于原部族名称之下，添加一字如左、右、 　　中、前、末、后等字，以示区别兼志血统，如喀喇沁中旗、科尔沁右 　　翼后旗、郭尔罗斯前旗等是。 　　清廷对于旗之性质，又可分为外藩旗、内属旗及喇嘛旗三种，其大致区 别如次： 　　1 外藩旗：依前一、二项情形所设之旗为外藩旗，其旗之首长称札萨克 　　，可世袭，故又称札萨克旗。 　　2内属旗：依前三、四项情形所设之旗为内属旗，其旗之首长称总管， 　　不得世袭，故又称总管旗。 　　3喇嘛旗：清朝治蒙政策中崇尚喇嘛教（正名定称应作藏传佛教），因 　　此对于喇嘛特予优崇，据理藩院则例规定：「喇嘛之辖众者，令治其 　　事如札萨克。」故在大寺庙之领地建置喇嘛旗，综计内、外蒙古共有 　　七个喇嘛旗，在内蒙古者二，在外蒙古者五。 　　至于内、外蒙古之盟、部，也有其不同之处。喀尔喀外蒙古虽表臣服， 但仍具有相当潜在力量，以是清廷承认其原有部落组织及汗号，其部之一级 遂成为实际之行政单位，在部之上虽也设有盟，但为虚级；在漠南内蒙古则 相反，合若干部为一盟（仅鄂尔多斯一部为伊克昭盟），部均不得称汗，因 此部为虚级，盟则为实际行政单位。此外，整个内外蒙古仅有四个特别旗（ 依前所述之第五项情形），均不在外蒙古境内。 　　以上为内、外蒙古在盟、部、旗之大概情形及其相异之处。 （三）从相关法令看外蒙古问题 　　自民国肇建以来，有关法令及政治领袖言论涉及外蒙古者甚多，吾人可 从其中发现若干说法。民国元年三月十一日公布「中华民国临时约法」，其 中第三条有关领土之规定为：「中华民国领土为二十二行省内外蒙古西藏青 海」，已明白将外蒙古列为中华民国领土。同年八月十日公布之国民参议员 选举法，其第三章「蒙古及青海」（1）名额分配：哲、卓、昭、锡、乌、 伊、土、车、三、札等各盟部及乌梁海各二名，科布多及…各一名。其中 土、车、三、札及乌梁海均指外蒙古。同年八月十九日公布「蒙古待遇条例 」，其中第二项规定：「蒙古各王公原有之管辖治权一律照旧」，此处所谓 蒙古，自然包括内、外蒙古。民国三年之袁世凯氏约法及民国十二年之曹锟 氏宪法，其有关领土之条文，均包括外蒙古在内（详本文首节）。但民国十 三年元月二十日，国父 孙中山先生在广州欢宴中国国民党第一次全国代表 讲词中曾说： 　　「蒙古巴先生和国民党各省代表诸君......我们今晚来欢迎巴先生，巴先 　　生是外蒙古人，外蒙古人到民国以来脱离中国，......所以他们现在便是 　　一个『独立国家』，这次巴先生到广东得来意，还是想蒙古再同中国联 　　合，造成一个大中华民国。......」 　　从上引讲词中明白看出，当年中山先生乃承认外蒙古为一「独立国家」 ，不过外蒙古有意与中国国民党联合，造成一个大中华民国，此为中国国民 党或中华民国领袖首次承认外蒙古为「独立国家」，颇值重视。但同年中苏 签订「中苏解决悬案大纲」时，北京政府仍坚持外蒙古为我所有，而在该大 纲中，苏联也承认我中华民国在外蒙古拥有宗主权，从而可见中山生之讲词 ，并未形成法律或条约。之后三年，国民革命军北伐，再二年完成国家统一 ，并设立热、察、绥等省。民国十八年，国民政府在行政院下设立蒙藏委员 会，依照蒙藏委员会组织法之规定，该会职掌为：「一、关于蒙古、西藏之 行政事项。二、关于蒙古、西藏之各种兴革事项。」此处所谓「蒙古」，虽 未明指为内蒙古或外蒙古，但揆诸十三年之「中俄解决悬案大纲」看，自是 兼指内、外蒙古而言；民国二十年十月十二日，国民政府公布「蒙古盟部旗 组织法」，其第四条为： 　　「等于盟之各部，得适用本法关于盟之规定；其总管制之各旗，得适用 　　本法关于旗之规定。车臣、土谢图、三音诺颜、札萨克图、塞音济雅哈 　　图、唐努乌梁海、青塞特奇勒图、乌纳恩素珠克图、巴图塞特奇勒图各 　　部，其施行本法日期，以命令定之。」 此项条文中自车臣至唐努乌梁海，即为传统上之漠北喀尔喀外蒙古，从而可 知蒙古盟部旗组织法，实涵盖外蒙古在内。稍后于民国二十三年二月二十八 日，经中央政治会议第三九七次会议决议之「蒙古自治原则八项」，从整个 八项条文看，均系规定有关内蒙古旗县垦牧、税收、自治及察哈尔部改盟等 事项，并未涉及外蒙古。 　　及至研拟五五宪草时，国民政府曾公布国民大会代表选举法，其有关蒙 古国大代表之选举，其选区及应选名额之分配，列为甲项，其全文如次： 　　「甲、蒙古选出之国民大会代表，由锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭 　　盟、青海左翼盟、青海右翼盟、察哈尔部及阿拉善特别旗、额济纳特别 　　旗、上默特特别旗选出者九名；由巴图塞特奇勒图中路盟、乌拉恩素珠 　　克图四路盟及青塞特奇勒图盟选出者三名；由哲里木盟、卓索图盟、昭 　　乌达盟、呼伦贝尔部及伊克明安特别旗选出者五名；由其它蒙古各盟部 　　旗选出者七名。」 　　从此条文看，蒙古应选国大代表名额，以各盟、部、特别旗列举方式分 配之，但末尾「由其它蒙古各盟部旗选出者七名」字句，留下争议之空间， 论者认为系指外蒙古之车臣汗、土谢图汗、札萨克图汗、三音诺颜、塞音济 雅哈图左、右翼盟及唐努乌梁海七盟部而言，如纯以「七」之数字看，确属 巧合，但如深入探讨，则仍有商榷之余地。盖以上所列举之蒙古各盟、部、 特别旗，除未列外蒙古者外，尚有布特哈部也未加以列举，因此「由其它蒙 古各盟部旗选出者七名」，似无法作为专指外蒙古而言。嗣后以抗战军兴， 制宪工作停顿，延至民国三十五年，复又进行制宪，前次所选出之蒙古制宪 国代（含因故候补或遴选）共二十五人，唯有关资料均仅列出姓名，并未注 明所代表之盟部旗，因此在未得到更进一步之文献前，无法断言此二十五人 有或无外蒙古制宪国大代表；至民国三十六年行宪首届蒙古籍国大代表中， 由于文献齐全，确无外蒙古国大代表。 　　至于现行中华民国宪法，除领土部份系采概括式叙述外，首次出现「蒙 古」字样者，为第二十六条：「国民大会以右列代表组织之。……二、蒙古 选出代表，每盟四人，每特别旗一人。……」从此项条文看，整个内、外蒙 古仅有四个特别旗，均不在外蒙古境内，如依照承认外蒙古独立、制宪之时 程及特别旗均不在外蒙古境内看，如认为宪法条文有关蒙古部分，均仅指内 蒙古而言，似也能言之成理。 五、结论 　　在谈外蒙古问题时，必须先确定己身立于何种身份，如不承认自己为中 国人（注意，此处所谓中国人，绝非仅限于中共统治下之人民，而是指拥有 传统中国文化特质之全部中国人），则根本不需与之谈论此项问题，犹如今 日车臣殷古斯事件，对俄罗斯而言，固是一个大问题，但国人鲜有谈之者， 盖事不关己也；既以中国人之立场谈外蒙古问题，则应从中国历史上了解土 地与国家之关系，早在秦汉之际，匈奴冒顿单于初立之时，强邻东胡向之索 取宝马、美人，冒顿皆予之，东胡食髓知味，竟索瓯脱之地（按史记正义指 境上斥候之室为瓯脱），匈奴群臣皆以此乃弃地，可予之，独冒顿大怒曰： 「地者，国之本也，奈何予之！」遂发兵伐东胡，大破之；此一史实正告诉 我人，土地无论其肥沃或贫脊，皆为国家之根本，外蒙古如含唐努乌梁海， 面积广达一百五十余万平方公理，其独立过程无论从主观或客观角度看，均 有可议之处。且现行宪法有关领土之规定，其「固有之疆域」涵义，是否包 括外蒙古，经司法院大法官会释字第三二八号解释认系重大政治问题，既为 重大之政治问题，如作任何认定，势需考虑到能否获得重大之政治利益，或 是否可以防止重大之政治损失，除此之外，尚需考虑到自清康熙年间将外蒙 古列为版图之历史渊源、以及三百余年来蒙、汉两大民族情感等问题。不仅 如此，吾人更需进一步考量，如一旦再度承认外蒙古之独立，亦即宪法之「 固有之疆域」不包括外蒙古，则必需考虑以下两项问题：其一为外蒙古是否 能够真正独立，不受外力所左右，否则一旦外力介入，犹如置利刀于国境边 缘；其次则为内、外蒙古之界线如何厘定？今日中共与外蒙古所划定之界线 ，吾人是否照单全收？设若予以承认，则在察哈尔省北部之达里冈崖牧场， 将成为外蒙古领土，但自有清以来之史料看，达里冈崖牧场均不属于外蒙古 范围，而由清廷上驷院直接统辖，类此情形在内、外蒙古之间尚有多处，吾 人今日局处海隅，而对位处边陲之内外蒙古界线作出认定，是否妥当，实应 三思。 　　吾人如再从另一角度看，当年美英苏三国在雅尔塔签定密约时，其中规 定「外蒙古现状应予保持」，此所谓「现状」，在苏联之认知及其已事实控 制「蒙古人民共和国」已二十余年之久，故苏联可以认为「现状」即为「蒙 古人民共和国」；然而从我国观点看，自民国十三年中俄签订解决悬案大纲 之后，以迄稚尔达密约之签订，中俄间从未再就外蒙古问题有所交涉，更无 任何文件之签署，而此项悬案大纲明白说明我中华民国对外蒙古拥有宗主权 ，是则外蒙古自然仍为中华民国领土，如是则雅尔塔密约所称「外蒙古现状 应予保持」，在中国之认知自可解释为：外蒙古虽在苏联操控下擅自成立「 蒙古人民共和国」，但中国仍拥有宗主权，且其为中国领土者如故，此种解 释绝非强辞夺理。在理论上，美英苏三国所签之雅尔塔密约，中国并未参与 ，其对中国不具约束力，乃为理所当然者。 　　中苏签订友好同盟条约时，中国面临中共武装叛乱，而中共之幕后支持 者乃苏联，苏联以不支持中共为条件，诱使我国与之签署该友好同盟条约， 设若当时参与谈判之我方代表仅承认外蒙古现状应予保持，不再作进一步经 公民投票后，公开承认其独立，则苏联虽可以操控蒙古人民共和国，但终缺 乏合法基础，固然当年参与谈判之我方代表，可能受迫于国内中共之武装叛 乱已有燎原之势，而美国施加压力于外，而不得不同意与苏联签订友好同盟 条约，但以事后情势发展来看，总觉有思虑欠周之感。 　　今日我中华民国退居台澎金马，统一中国实为所有努力之总目标，截至 目前为止，尚未见寸土之规复，如此时轻言放弃较台澎金马大四十余倍之外 蒙古，较之二千多年前之冒顿单于犹且不如，又将如何面对后世子孙？为今 之计，除应将外蒙古问题责成相关机关作深入探讨外，更应积极展开多方面 之交流，增进双方相互了解，在可能范围内，给予援助，厚植蒙汉民族情感 ，为未来中国之长治久安，奠下良好基石。因此，自民国四十二年废除「中 苏友好同盟条约」后，中华民国政府即坚持外蒙古仍属我国版图，四十余年 来始未曾改变此项立场，如民国八十五年十二月二十六日，外交部函复内政 部询问有关「中苏友好同盟条约」制订及废止经过暨外蒙古脱离我们及复归 我国版图始末事时，在该函说明二、三两项中曾有以下之文字： 「二、经查民国三十四年二月十一日美、英、苏三国签订雅尔塔协议，其中 　　　第一条即规定，外蒙现状（蒙古人民共和国）应予维持。同年六月我 　　　政府派行政院宋院长子文赴苏交涉，同年八月十四日在苏联操纵胁迫 　　　下签订「中苏友好同盟条约」，依该约附件换文之规定，中国政府声 　　　明，外蒙如依公民投票证实其独立愿望，中国政府当承认外蒙之独立 　　　。嗣外蒙举行公民投票，在苏共全面监视下，外蒙古宣告「独立」， 　　　翌（三十五）年我驻联合国首席代表蒋大使廷黻曾在联合国大会宣布 　　　该项「公民投票」过于草率，我政府有进一步观察之权利，其后苏俄 　　　即违反「中苏友好同盟条约」而策动中共全面叛乱。我国乃在联合国 　　　提出控苏案，经多年之努力，该案终于在民国四十一年二月获得通过 　　　，我立法院遂于民国四十二年二月廿四日一致决议撤销「中苏友好同 　　　盟条约」及其附件，并经先总统 蒋公明令公布，外蒙古从此失去其 　　　「独立」之法律依据。 　三、先总统 蒋公于民国四十四年十一月二十五日曾就我国拟在联合国安 　　　理会投票否决外蒙入会乙事致电美国总统艾森豪，其中提及我当时所 　　　以同意外蒙独立，乃在换取中苏两国三十年之和平关系，俾从事战后 　　　之复兴建设，惟苏俄以外蒙为据点对我东北及新疆进行侵略，更助长 　　　中共叛乱，窃据大陆。蒋公其次述及，自中苏友好同盟条约废止后 　　　，我国当时所以同意外蒙独立之情势，业已完全改变。关于外蒙问题 　　　，就我国立场而言，「尚有待将来另作处理」。 蒋公并认为，外蒙 　　　为苏俄一手制造之傀儡政权，无论内政外交均受苏俄严厉控制，其本 　　　身绝不具联合国宪章所规定之会员条件。行政院院长俞鸿钧复于同年 　　　十二月十四日向立法院第十六会期第二十四次会议报告我政府反对外 　　　蒙入会所采措施及经过时称，外蒙之独立，系我国在特殊情况下被迫 　　　接受。自苏俄助匪共叛乱侵据大陆我国宣布废止中苏友好同盟条约以 　　　后，我们当时同意外蒙独立之条件，业已不复存在。我国人民以历史 　　　及情感之关系，都已认为外蒙已恢复为我国领土。至于外蒙之政治地 　　　位，尚有待我们将来收复大陆后另作处理。」 　　从而可见，我中华民国政府截至八十五年底止，仍坚持外蒙古应为中国 领土，至于其政治地位，则有待未来中国统一后另作处理，此项看法极为正 确。 　　吾人如从另一方向思考，又可得出若干看法，从上文分析中既已看出目 前纵然重新承认外蒙古之独立，无论对国家利益、民众福祉及国家形象而言 ，毫无助益。而我国即使仍然坚持外蒙古为中华民国领土，对国家而言，也 无任何害处，揆诸以往四十余年经验，可为明证。近年来由于海峡两岸有所 交流之后，双方学者交换意见之机会甚多，据悉大陆方面极多学者均认为我 方坚持外蒙古仍为中国领土之态度，至为正确，也为对历史负责之表现，希 望我方继续坚持此项立场，固然学者之态度不必然即为中共之立场，但或多 或少反映中共高层之看法，海峡两岸在意识形态上有其基本上之差异，但以 往就反对西藏独立、反对外力泡制东土耳其斯坦共和国、坚持中国传统疆域 等方面，双方立场几乎一致，如详细审看双方批驳西藏独立之文件，其用字 遣辞也至为近似，两岸交流如有共识，以此为最，惜乎从事大陆工作者，见 不及此，往往忽略之，此为另一课题，暂不详论，设若今日吾人贸然提出承 认外蒙古独立，中共难免连带怀疑此间是否已有包容海外藏独之倾向，我方 某些人或者意图以承认外蒙古不在传统疆域之内、包容海外西藏独立之言论 、邀访达赖喇嘛以政教领袖身份来台参访等行动，试探或刺激中共容忍之底 线，以为台独或独台寻找可能之方向，果而如此，则其后果颇难预测，姑以 往例推测中共未来之动向，昔者，中共因弹丸之地珍宝岛，不惜向苏联动武 ，以当年中苏共武力悬殊之情况下，中共居然敢于武力相向，显见其抱有玉 石皆焚之决心，设若果真有台独或独台之行动，以彼例此，其不动武者几稀 ？居庙堂之高者，其施政理念必以全民福祉为皈依，绝不轻举妄动，更不仰 赖外力，外蒙古问题在中国统一之前，实不必急于作出决定，所谓事缓则圆 ，识者以为然否？ ************************************************************* ◆ 浴火凤凰 ◆ 投稿信箱：chinabyte@gmx.net ◆ 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